中国全国性生育补贴有望年内落地 每年补3600元

2025年政府工作报告明确提出将“制定促进生育政策，发放育儿补贴”。通过对国内外生育政策的典型案例复盘，我们认为：1. 公共财政对家庭福利的补贴力度是影响生育率的重要因素之一；2. 我国家庭福利补贴仍有加码空间，尤其在包括生育补贴的直接补贴方面可以进一步提升；3. 地方的生育补贴试点效果总体积极，其受惠群体受限的不足或需要通过全国性补贴来补充。我们认为全国性的生育补贴政策有望在年内落地，考虑与地方生育补贴的互补，我们预计全国性的生育补贴或重点聚焦3岁以下的婴幼儿家庭，将首孩纳入补贴范围，并保持较强的补贴力度(若按年均支出的15%计约3600元/年)。

? 北欧生育政策起步早、见效早

全球生育率在20世纪60年代中后期开始回落，北欧国家普遍在20世纪70年代加码了生育政策，在育儿补贴、带薪产育假和公共托育服务方面持续提升福利标准，其人均生育数在20世纪80年代就开始企稳，早于多数发达国家，体现了生育支持政策的积极效果。瑞典、丹麦、挪威和芬兰2010-2019年在家庭福利方面的公共开支占GDP比重的均值分别在3.5%、3.6%、3.2%、3.0%，均在OECD国家中名列前茅。

? 日韩生育政策效果有限，日本略优于韩国

日韩两国分别在1994年和2005年明确了以促进生育为政策目标，但都未能改变生育率下行的趋势，两国近20年的平均生育率在主要高收入国家中排名靠后。除了婚育观、家庭观、职场环境等因素可能对生育率提升有不利影响之外，两国在家庭福利方面的财政支出强度也相对不足。日本和韩国2010-2019年在家庭福利方面的公共开支占GDP比重的均值分别在1.4%和1.0%，低于OECD国家平均支出强度(2.1%)。1994年以后日本的生育率下行速度得到了缓解，而韩国在2005年以后生育率下行的速度仍然较快，并未明显放缓。

? 我国生育政策加码有空间

2021年全面三孩政策落地以来，中国正在转向更积极地鼓励和支持生育。我们认为中国在家庭福利方面的财政支出强度仍有提升空间，其中直接补贴(直接惠及个人和家庭，不包括通过托育等服务机构间接惠及)的不足较为明显。根据我们的测算，2023年中国家庭福利方面的公共开支占当年GDP约0.45%，其中直接补贴仅占当年GDP的0.03%。作为对比，OECD国家2010-2019年用于家庭福利的公共财政开支占GDP的平均值在2.09%，其中直接补贴占比为1.16%。

? 地方生育补贴的成效和不足

部分地方政府在2021年开始陆续试点生育补贴。截至2025年6月，在我们统计到的35个地方中，有8个地方在2023年前出台了生育补贴政策。从政策出台前后的出生人口看，尽管区域间有差异，但不少地方呈现了积极的效果，走出了强于生育补贴出台前的趋势。然而，目前大部分地方的生育补贴不包含一孩，而一孩生育率下降可能是全国生育率下行背后的主因。此外，部分地方对户籍、出生地等条件有限制，在惠及非当地户籍的常住人口和异地生育的人群方面有所不足。

风险提示：生育补贴推出时间点晚于预期；生育补贴力度弱于预期。

正文

? 生育支持政策的国际经验

生育率下降是当今全球大多数国家面临的共同挑战，然而不同国家应对这一问题的政策效果存在差异。总体看，北欧国家的生育政策力度大，普惠性质的生育补贴、待遇优越的产育假制度、公共托育服务等均较为领先，取得了较好的效果。北欧国家人均生育数的下行大都在1970-1980年代得到的扭转，并在2017年前总体维持平稳，2017年后有所下降。

日本和韩国分别在1994年和2005年明确鼓励生育为政策目标，但财政支出力度在OECD国家中较逊色。日韩两国在婚育理念、职场文化、住房成本等因素和北欧国家有所不同，也可能是抑制生育率提升的因素。若以日韩两国相比，日本人均生育数的下行速度在出台鼓励生育政策后明显放缓，韩国的下行速度则在鼓励生育政策出台后未现明显改善。两者的差异或来自于：1. 日本相对更强的财政支出力度; 2. 产育假福利相对更好；3. 相对更为平稳的住房成本。

总结北欧和日韩，我们认为财政支出力度是生育政策是否有效的关键因素之一，直接补贴(生育补贴、生育补贴等)和间接补贴(主要是育儿机构等设施的补贴)需要均衡。此外，优化产育假福利、维持平稳的子女养育成本等因素也会对生育政策的效果产生影响。

? 全球人均生育数趋于下行

全球人均生育数自1960年以来总体趋于下行，从1960年的平均每位女性生育4.70个孩子回落至2023年的2.25个孩子，已经接近接近代际更替平衡水平（2.1个）。经济发展与女性参与度的提高、生育自主权的进步、避孕措施的普及、儿童死亡率下降(降低多生保险需求)以及养老金等社会福利制度(降低养儿防老的需求)等诸多因素共同推动了这一趋势的形成。

从不同经济发展水平的国家类别看，较发达国家(包括欧洲、美国、加拿大、澳大利亚、新西兰和日本)下行的速度相对平缓，从1960年的平均每位女性生育2.75个孩子下降至2023年平均每位女性生育1.45个孩子(减少1.3个)。较发达国家整体的人均生育数在1974年降至2.1的代际更替平衡线以下，此后开始有更多国家制订鼓励生育的政策。较发达国家的人均生育数在20世纪90年代开始趋于平稳，早于其他国家组别。1990-2017年，较发达国家的人均生育数维持在1.61-1.63之间。但2017-2023，较发达国家的人均生育数又开始有所回落，2023年在1.45。

欠发达国家的人均生育数也从1960年代开始回落，但下行速度相对更快。1960年平均每位女性生育数为5.64，而 2023年平均每位女性生育数为2.36 (减少3.28)；其中最不发达国家2023年平均每位女性生育3.94个，较1960年的6.61个减少2.67个，但生育率仍较其他类别的国家显著更高。







? 北欧四国：生育政策见效的典范

北欧国家的生育率在20世纪80年代就开始企稳，早于多数较发达国家，其趋势延续到了2008年。我们认为积极的生育政策起到了作用。北欧四国鼓励生育的政策最早起源可以追溯到20世纪早期，但其全面发展始于20世纪60年代和70年代，并在70年代后加速扩张。北欧国家的生育鼓励政策主要聚焦于：1、生育补贴；2、带薪产育假；3、托育服务。北欧四国的生育补贴制度最初是在20世纪40年代末至50年代初建立；高收入覆盖率的产育假在20世纪70年代中至80 年代开始全面发展；公共托儿服务扩容主要在1980年代加速。









? 生育补贴

在四个北欧国家，生育补贴都免税支付，覆盖所有儿童，且与父母的收入无关，具有普惠性质。该制度1947年在瑞典、1951年在丹麦、1947年在挪威和1948年在芬兰立法以来一直没有改变。自生育补贴制度开始以来，北欧四国家都通过调整津贴以适应价格变化，增加了津贴金额，并增加了额外儿童的补充以及单亲家庭的额外生育补贴等功能。

截至 2025年2月，瑞典支付津贴的“儿童”年龄为 16 岁以下，丹麦为 18 岁以下，挪威为 16 岁以下，芬兰为 17 岁以下。在瑞典，如果16岁以后仍在全日制学校就读，则生育补贴的支付可以延长至年满 20 岁那年的春天。瑞典和芬兰多孩有递增(鼓励二孩和三孩)，丹麦和挪威则没有递增机制。综合来看，北欧四国生育补贴总金额约在15-26万元(1.9-3.3万欧元)/人。



? 带薪产育假

北欧四国产育假制度的特点是带薪假期长、收入补偿水平高、使用灵活。尽管北欧四国的产育假制度在二战之前已经建立，但覆盖所有职业女性且收入替代水平高的育儿假计划是在1970-1980年代成形的。瑞典在1970年代中期，芬兰在1970年代末至1980年代初，挪威和丹麦在1980年代末。

瑞典1974年引入了收入关联的育儿保险计划。用高收入覆盖率的24周产育假取代了先前收入覆盖率较低的产育假制度，并为父母双方提供了可以灵活使用产育假的选项。带薪育儿假的持续时间在1975年延长至28周， 1978年增加至44周，并在1980年进一步增加至48周。根据最新的政策，瑞典父母双方可以共享480天(68.5周)。

丹麦在职女性从1960年起都享有14周的带薪产假。1981年丹麦政府将带薪产假延长至18周，在1984年延长至20周，1985年延长至25周。丹麦带薪产假对职业女性的收入补偿度较高，但对非职业女性的收入补偿度较低，普惠性较其他北欧三国略低。根据最新的政策，丹麦的父母双方可以共享52周的产育假。

挪威的产育假计划始于1956年，带薪假期的持续时间为12周，但当时的收入替代水平较低。1977年适度延长至18周，大幅提高了收入替代水平，并增加了父亲分享假期的选项。根据最新的政策，挪威的父母双方可以共享48周的产育假。

芬兰的带薪育儿假制度始于1964年，起初持续9周，且收入补偿率较低。1971-1981年期间，带薪假期的持续时间逐步得到了延长，但收入补偿率总体仍然较低。1982年起，芬兰大幅提升了带薪假期的收入补偿率和育儿假延续时间。根据最新的政策，芬兰的父母双方可以共享360天(51.4周)的产育假。



根据OECD的数据，若将北欧四国的产育假时长换算为收入覆盖率100%的产育假时长，四国中最高的芬兰在39周，最低的丹麦在20周。

? 公共托育服务

托育机构建设在北欧国家主要属于地方政府的职权范围，因而推进程度有较大差异。全国层面主要通过立法、中央政府补贴等方式加以引导和支持。

瑞典分别在1977年和1982年完成《儿童保育法》和《社会服务法》这两项关键立法，推动了此后公共托育服务的快速发展。针对学龄前儿童，瑞典的公共托育服务既包括了学前班（日托中心），也包括了居家日托服务。

丹麦最初由中央政府主导公共托育服务的建设，在1976年和1987年分别通过了《社会援助法》和《社会服务法》后，公共托育服务的管辖权和责任完全转移到地方政府。20世纪80年代末至90年代初，积极政策努力最终开始取得成效，入学托儿设施的儿童数量迅速增加。1990年，丹麦0-2岁幼儿入托率在48%，学龄前儿童的入托率在61%，当时均在北欧四国中领跑。

挪威的公共托育机构建设在北欧四国中相对滞后。该国1975年制订了第一部幼儿园法，旨在加快发展学龄前儿童的公共托育服务，但进展相对较慢。到1990年，挪威的学龄前儿童入托率(含居家托育)为33%，0-2岁幼儿入托率11%，均为北欧四国中最低。1998年挪威政府开始实施现金支持计划，为1-2岁无法获得公共托育服务的幼儿提供补贴，此后挪威的入托率有了长足的进步，2021年0-2岁幼儿的入托率达到了59%，成为北欧四国中最高。

芬兰的公共托儿服务在1973年《儿童日托法》颁布后经历了快速发展，1985年，芬兰政府赋予所有3岁以下儿童在日托中心或居家托育接受公共托儿服务的权利；。但1990年代后，公共服务开始更多向学龄儿童倾斜，学龄前幼儿托育服务的建设有所放缓。2021年芬兰0-2岁幼儿入托率为37%，较1990年提升6个百分点，提升幅度落后于同期其他三个北欧国家。



总结看，北欧四国在20世纪70年代-80年代大多进行生育鼓励政策的加码，包括延续普惠性的生育补贴并提升补贴标准、改革社会福利制度延长生育假期并提升收入覆盖度、通过立法和政府补贴推动公共托育服务的建设，这与20世纪80年代北欧四国较早实现生育率的企稳较为契合，体现了政策的积极效果。

? 日韩生育政策效果有限，日本略优于韩国

在人均GDP高于3万美元(2023年)的主要国家中，日韩两国的人均生育数处于较低水平，2023年分别为平均每个妇女生育1.33个和1.07个子女。日韩两国职场文化相近、婚育和家庭观相近、经济发展水平相近，或是两国生育率偏低的共同背景。但除此以外，两国生育率变化的历史走势其实并不相同。总体看，日本的鼓励生育政策尽管没有起到提高生育率的作用，但延缓了生育率下行的速度；韩国则并未能有效减缓生育率下行的速度。



日本较低的人均生育数可以追溯至20世纪60年代。1960年日本的人均生育数1.98，已经低于2.1的代际更替平衡线，此后10多年总体维持2.0左右，自1974年开始出现持续下行的态势。1989年，日本的人均生育数进一步下行至1.6以下，开始引起政府的关注。1994年日本政府开始推出“天使计划”，旨在为家庭抚育子女提供支持。此后，日本的人均生育数继续下行，但下行的速度得到了缓解。

韩国在1960年人均生育数为6.0，属于生育水平较高的国家。1970年韩国政府提出"无论性别，两个孩子就够了"，并为接受这一提议的夫妇提供特殊福利，包括：个人所得税减免、分娩费用减免、绝育夫妇在公共住房中获得优先获配权以及住房贷款优惠等。随着人均生育数的不断下行，韩国政府1996年起停止计划生育政策的实施，转而倡导家庭健康和福利、平衡出生性别比、鼓励妇女参与生产劳动、改善老年人生活、实现人口平衡分布的“新人口政策”。2005年起，韩国出台了《低生育率和人口老化基本法》，标志着政府的生育政策开始明确转向。2006年韩国政府提出了2020年将人均生育数恢复至1.6的目标。 然而，尽管鼓励政策加码，韩国人均生育数下降的速度并未得到缓解。新政施行后的19年(2005-2023)的平均人均生育数较2004年仍低了0.10人，与新政施行前19年(1986-2004)平均TFR的降幅(0.13人)并无显著改善。



什么原因造成了文化背景和经济发展水平较为相似的两个国家，在生育政策转向后，效果出现了较为明显的差异？我们认为日本生育政策力度更大是一方面原因。根据OECD的数据，2010-2019年日本用于家庭福利的公共财政开支占GDP比重为1.4%，较韩国同期的比重1.0%更高，尽管两者均在OECD国家中靠后。比较两国的生育支持政策，日本在新生儿奖励、产育假制度相对韩国待遇更优，韩国在托育服务供给方面更占优。



根据最新的政策，日本每位新生儿在可以获得50万日元(约2.5万元人民币)的奖励，而韩国首胎新生儿的现金奖励为200万韩元(约1万元人民币)+100万韩元(约5000元人民币)消费卡。日本的产育假总体时长(98天产假+父母共享12个月育儿假)较韩国(90天产假+父母共享18个月育儿假)更短，但产育假期间的收入支付比例明显高于韩国。根据OECD的数据，日本2023年产育假期间的收入覆盖率在62%，韩国在47%。若换算为收入覆盖率100%的等效产育假时长，日本在36周，韩国在31周。

日韩两国每位婴幼儿的生育补贴支出体量大体相近，但韩国支出节奏更快。日本每位新生儿从出生至高中毕业可以按月领取合计约234万日元的津贴(累计约11.7万元)，韩国每位新生儿从出生至满7岁可以按月领取总金额约2400万韩元(累计约12万元)的生育补贴。

公共托育服务方面，日本以地方政府为主导，而韩国在地方政府主导外给予一定的中央财政支持，0-2岁的低收入家庭可以获得托育费用全额减免。2021年韩国0-2岁幼儿入托率为64%，领先日本(最新数据是2019年0-2岁入托率41%，同期韩国数据为65%)。而在3-5岁儿童入托率方面，日韩两国相差不大，2021年都在95-96%之间。



除了生育政策以外，房价走势的不同可能也是两国鼓励生育政策效果差异的原因之一。2005年1季度-2024年3季度，日本房价指数总体维持平稳，而同期韩国房价指数上行80%。对未来养育成本上升的担忧，可能一定程度上抵消了韩国生育政策的作用。



? 中国生育政策的现状和经验

中国在生育政策方面正在转向更积极地鼓励和支持生育。相比OECD国家，中国在家庭福利补贴方面的财政支出力度仍有提升空间，尤其在直接补贴(包括生育补贴等)方面尚显不足。当前中国的生育补贴主要以地方为主导，不同地区差异较大。近年来随着更多地方政府开始探索生育补贴，积极的效果开始得到体现，但也看到了补贴覆盖人群有限、对首孩支持不足、申领条件相对严格(对户籍、出生地有限制)等短板，全国性生育补贴政策的配合和补充较有必要。

? 加快建设生育友好型社会，生育支持政策正在加码

随着经济社会发展和人口年龄结构变化，中国已从人口红利驱动的发展阶段，逐步迈入人口下降带来的转型期，人口发展呈现少子化、老龄化、区域人口增减分化等明显的趋势性特征，推进中国式现代化面临新的人口环境和条件。2000年以来，中国逐步调整完善生育政策，先后实施单独两孩政策(2011年)、全面两孩政策(2016年)、三孩生育(2021年)政策及配套支持措施。

2023年5月5日，习近平总书记主持召开二十届中央财经委员会第一次会议，把研究以人口高质量发展支撑中国式现代化问题作为重要议题，提出做好新时代人口工作的基本思路和重大原则，部署促进人口高质量发展的重点任务。党的二十届三中全会提出，要健全人口发展支持和服务体系，完善生育支持政策体系和激励机制，完善生育休假制度，建立生育补贴制度，提高基本生育和儿童医疗公共服务水平，加强普惠育幼服务体系建设。2024年10月，国务院办公厅印发了《关于加快完善生育支持政策体系推动建设生育友好型社会的若干措施》的通知，在强化生育服务支持、加强育幼服务体系建设、教育、住房、就业支持、营造生育友好社会氛围等方向上提出了一系列工作安排。2024年12月中央经济工作会议上，制定促进生育政策亦是2025年重点工作之一。2025年政府工作报告明确将“制定促进生育政策，发放育儿补贴”。



? 中国当前的生育支持政策体系

根据国务院办公厅2024年10月《国务院办公厅关于加快完善生育支持政策体系推动建设生育友好型社会的若干措施》问答的总结，当前中国的生育支持措施体现在经济支持、服务支持、时间支持、文化支持四个方面。

经济支持方面， 3 岁以下婴幼儿照护、子女教育费用纳入个人所得税专项附加扣除，2023 年将标准从每个子女每月 1000 元提高到 2000 元(全国性)。23个地方政府在不同层级探索实施生育补贴制度（地方性）。大部分地方政府已按程序将辅助生殖类医疗服务项目纳入医保支付范围（地方性）。服务支持方面，“十四五”规划将“千人口托位数 4.5 个”作为重要指标。卫健委牵头制定标准规范和支持政策，同发改革委、财政部等部委在项目建设、服务能力提升上给予支持和引导。时间支持方面，在《女职工劳动保护条例》规定的98天产育假期外，各地方已普遍将产育假提高到至少158 天，产育假期间的支付比例由地方政府制订，但半数以上地方可覆盖158天（地方性）。文化支持方面，一方面由民政部开展高额彩礼、大操大办等突出问题专项治理，另一方面加强宣传引导，倡导新型婚育观。

? 估算中国家庭福利开支强度

OECD国家以家庭福利开支/GDP的比重来衡量各国公共财政对生育的支持力度。家庭福利开支包括直接补贴和间接补贴。直接补贴主要包括：1. 生育补贴等政府直接向生育子女家庭的现金转移；以及2. 免税额度、税收抵免等通过税收调节对家庭形成的经济支持。间接补贴主要指用于向子女养育的公共服务提供的补贴，包括托育中心的建设和家庭保育服务的补贴等。

中国财政统计年鉴主要披露了公共财政在社会性支出方面的情况，除了家庭福利之外还包含了公共财政在养老、卫生健康、失业救济、住房等方面的补助，并未单独披露家庭福利补贴的支出情况。我们主要从税收抵扣、地方生育补贴、学龄前教育补贴等三方面分别估算中国在家庭福利方面的支出力度，以此和其他OECD国家有更趋同的对比口径。

税收抵扣方面，2019年起纳税人的子女教育(包括义务教育、高中阶段教育、高等教育以及幼儿园阶段的教育)可以按照每个子女每月1000元的标准定额扣除应纳税额。2023年扣除定额提升至每个子女每月2000元。根据国家税务总局的数据，2023年通过子女教育专项附加扣除减税360亿元。

2022年起，3岁以下的婴幼儿照护开始纳入个人所得税专项附加扣除，起初标准为每个婴儿每月1000元，2023年提高至每个婴儿每月2000元。根据国家税务总局的数据，2023年通过婴幼儿照护专项附加扣除减税50亿元。

根据我们统计(不完全)，全国已有35个地方政府出台了生育补贴政策。根据各级政府的补贴力度和当地2023年出生人口数，我们估算35个地方2023年地方性生育补贴约在40亿元。

在间接补贴方面，主要参考国家财政性教育经费支出情况，其中包含了一般公共预算安排的教育经费、政府性基金预算安排的教育经费、国有企业和国有控股企业办学中的企业拨款、校办产业和社会服务收入用于教育的经费等。根据教育部的数据，2023年国家教育经费总投入6.46万亿元，其中学前教育(按OECD标准属于家庭福利开支)5382亿元。

综合考虑以上几项支出，我们估算2023年中国用于家庭福利的公共开支约5832亿元，占当年GDP约0.45%，其中间接补贴是主要部分，占当年GDP约0.42%，直接补贴占当年GDP的0.03%。作为对比，OECD国家2010-2019年用于家庭福利的公共财政开支占GDP的平均值在2.09%，其中直接补贴占比为1.16%，间接补贴占比为0.93%。由此可见，中国生育政策加码仍有不少空间，尤其在直接补贴方面的提升空间较大。



? 地方生育补贴的成效：新生人口总体有企稳迹象

我们统计的已出台生育补贴政策的35个地方政府中，2个为省级地方政府出台，15个为地市(衡水等)出台，13个为区/县级政府出台。四川省攀枝花市和临泽县是政策推出时间较早地方，分别在2021年7月和2021年9月出台了相关政策。 根据两地政策，在0-3岁期间，攀枝花市养育二孩/三孩家庭分别可以总计领取每孩1.8 /1.8万元的补贴，临泽县养育二孩/三孩家庭分别可以总计领取每孩1.8/3.5万元的补贴。

2017-2022年，攀枝花的出生人口走势和全国总体走势大致相同，但2023年开始出现了明显好于全国出生人口走势的态势。尽管2024年攀枝花新生人口再度回落，但2023-2024合计，攀枝花新生人口的降幅优于全国，体现出了地方生育补贴的积极效果。

2018-2021年，临泽县的出生人口连续4年下降，且降幅大于全国。2021年政策出台后，临泽县2022年的新生人口出现了企稳改善。当年出生844人，同比+3%；同期全国出生人口同比-10%。但2023-2024年临泽县出生人口下降幅度(较2021-2022下降19%)再度大于全国平均水平(较2021-2022下降8%)。青壮年人口的外迁，一定程度上抑制了生育补贴加码的效果。

由于大部分地方政府尚未公布2024年的新生人口数据。云南省、衡水市、哈尔滨市、伊春市、沙洋县和宁陕县等6个在2023年之前出台了生育支持政策的地方数据也相对较有意义。在6个地方中，云南省、哈尔滨市、伊春市的新生人口走势在地方生育补贴出台后好于全国，衡水市和沙洋县的出生率走势在生育补贴出台后与全国相当。以相对有限的样本为参照，不难看到地方生育补贴政策的效果在不同地方有差异，但是起到积极效果的地方更多。



















? 当前地方生育补贴的3个不足之处

我们认为当前的地方生育补贴存在3方面不足：1. 覆盖人口有限；2. 补贴相对更侧重多孩家庭，首孩补贴有所不足；3. 适用地方补贴的前置条件较多。由于这3方面的限制，当前的地方补贴惠及的人群相对有限，因而并未对全国生育人数的走势起到明显支撑作用。

首先是覆盖人口，目前只有云南和宁夏两个省级政府在全省范围实施地方生育补贴，其他多以市/县/区政府为单位实施相关政策。

其次，在我们统计的35个发放生育补贴的地方中，只有8个地方(23%)补贴对象包含了所有新生儿(一孩、二孩和三孩全覆盖)， 21个地方(60%)覆盖二孩和三孩，6个地方(17%)只覆盖三孩。然而，一孩生育率的提升是稳定整体生育率的重要环节。从分孩次的出生率来看，中国一孩出生率从2001年的千分之30.6降至2023年的千分之13.4，下降了1.7个百分点，降幅更大。分年龄段看，20-24岁育龄女性所对应的出生率在2001-2023年间回落了5.8个百分点，25-29岁育龄女性出生率在2001-2023年间回落了3.3个百分点；而30-34岁育龄女性和35-39岁育龄女性同期生育率分别提高了2.8/1.6个百分点。由于首次生育时间延后，一孩生育率下行，我们认为是中国生育率回落的主要原因，因而大部分地方“一孩不补”的生育补贴对于提升整体生育率的效果或有不足。





? 全国性生育补贴政策有望进入落地期

2025年政府工作报告明确了今年要 “制定促进生育政策，发放育儿补贴”。作为今年重要的增量政策之一，我们预计全国性的生育补贴有望在年内落地，在中央财政+部分地方财政两个维度形成合力，共同构建对生育的支持。

全国性的生育政策应当有哪些关注点？我们认为着重看三方面：1. 普惠性；2. 聚焦重点人群；3. 对家庭支出有充分的支持力度。

1.?构建普惠性生育支持体系

我们认为普惠性着重在三个层面。其一，当前地方生育补贴侧重多孩家庭，首孩多无补贴，二、三孩补贴多呈阶梯上升。全国性补贴应注重纳入首孩补贴，以解决我国此前生育率下行的主要问题之一(首孩出生率降幅大于多孩)；其二，全国性生育补贴政策应打破地域和户籍壁垒，减少前置条件；其三，政策落地前后的适龄婴幼儿家庭应当有一定的兼顾性。

2.?优先支持3岁以内婴幼儿：聚焦家庭抚育核心需求

婴幼儿抚养支出的结构随年龄段变化有不少差异。0-2岁婴幼儿的支出以奶粉、尿布等刚性消费为主，而3岁后，家庭支出结构逐渐向学前教育、兴趣班等可选性更强的服务消费转移。因此，我们认为全国性生育补贴应重点优先覆盖0-2岁婴幼儿家庭，通过直接现金补贴形式减轻家庭负担。针对3岁以后的幼儿抚育，则更宜通优先通过扩大托育等服务消费供给来支持。

3.?财政支持力度：0-2岁婴幼儿以商品消费为主，可参考以旧换新的力度制订

生育补贴的力度直接影响政策效果。考虑到0-2岁婴幼儿的支出重点在奶粉、尿布等商品性消费，我们认为财政支持的力度可以参考手机数码、家电等以旧换新补贴的力度。根据育娲人口《中国生育成本报告2024版》的估算，全国0-2岁幼儿的养育成本在年均24538元，若以15%的财政覆盖力度计算，每个适龄幼儿的补贴力度宜在3600元/年左右。

除此之外，简化补贴发放流程、提升补贴发放的效率、增加生育补贴政策的收获感也应当是政策落实中需要关注的细节。

? 我们对于全国性生育补贴的情景假设和影响分析

考虑到以上政策关注点，以下是我们对预计在年内落地的全国性生育补贴的基本假设：我们预计3岁以内婴幼儿家庭为补贴直接发放对象，全面覆盖一孩和多孩，全面覆盖政策落地后的新生儿以及政策落地前已出生但仍适龄的婴幼儿。补贴力度宜在3600元/年，以对婴幼儿的商品消费形成有力支持。从平滑财政支出考虑，按年发放补贴相比于一次性发放补贴更有利。

以此测算，每养育一位3岁以内婴幼儿的家庭，每年可获得3600元生育补贴，相当于2024年城镇居民人均可支配收入的6.6%；3年内累计可获得10800元生育补贴，相当于2024年城镇人均可支配收入的20%。

2022-2024年，中国新生儿人口分别是956万、901万、954万，据此估算2024年末3岁以内婴幼儿人数为2812万。以此为基数，并参考3600元/年的补贴力度假设，我们预计2025年全国性生育补贴政策的落地对应当年财政支出增量在1012亿元，占2024年全国一般公共预算开支的0.36%。





? 风险提示

1）?生育补贴推出时间点晚于预期；若生育支持类政策的正式落地时间滞后于市场预期，短期内难以对居民生育行为产生实质性影响，此类政策的不确定性或将影响市场对中长期潜在增长率修复的判断。

2）?生育补贴力度弱于预期：难以有效缓解家庭生育和养育成本压力，抑制生育意愿边际改善的幅度。政策效果弱化或将削弱市场对内需修复、人口结构优化带动中长期增长潜力的信心。

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